Legislación e indicadores para el desarrollo
de proyectos de intervención cultural
Memoria del evento:
Consideraciones básicas previas al tema
La
primera de ellas es que, tanto la legislación como la planeación y la
administración pública de la cultura son actividades de carácter territorial,
es decir, un determinado modelo de gestión cultural exitoso en un país, no
necesariamente será un éxito en otro que quizá no tenga las mismas condiciones
de desarrollo, como ha sugerido Alfons Martinell (1998). Una segunda
consideración es que, cuando hablamos del derecho de acceso a la cultura, no
estamos ante la legislación de la cultura como fenómeno, sino ante el
reconocimiento constitucional de la obligación del Estado para facilitar el
acceso a los ciudadanos a los bienes y servicios culturales que presta. Una
tercera en relación a la idea que aún prevalece entre algunos gestores y
promotores culturales. Sostienen una visión antropológica de la planeación
cultural y dicen que si hay algo que no se puede planear es justamente la
cultura. Falso. Ya la antropóloga Lucina Jiménez, ha señalado atinadamente que con
planeación cultural no hablamos de la planeación de los procesos culturales,
sino de las estrategias de gestión cultural. Y una última consideración es que
cuando hablo de Administración Pública de la Cultura (Que en efecto implica
concebir la cultura como servicio público), se debe entender como la
administración de los bienes y servicios culturales que presta el Estado a
través de los municipios particularmente. Lo anterior a manera de una especie
de reto académico y profesional encaminado a trasladar la cultura, de derecho
constitucional a servicio público.
Existen
cuatro momentos fundamentales en el desarrollo del derecho cultural mexicano
del siglo XX, Lara Carlos (2009). El primero de ellos es la aprobación misma de
la constitución de 1917 que enmarca el concepto cultura en el artículo tercero.
El segundo es la reforma de 1978 durante el gobierno de López Portillo, a la
fracción VIII del artículo tercero para establecer la obligación en las
instituciones de educación superior de difundir la cultura. Un tercero es la
reforma del 5 de marzo de 1993 a la fracción V del artículo tercero, que
estableció como parte de los derechos fundamentales, el estímulo y
fortalecimiento de la difusión de nuestra cultura impulsados por el Estado.
Esta reforma es importante si consideramos que con ella el Estado mexicano
asume por primera vez la obligación constitucional de generar acciones en los
campos de la cultura y el patrimonio en beneficio de la sociedad. El cuarto y
último momento es la reciente reforma constitucional al artículo 4to., y 73 que
establece el derecho a la cultura y faculta a los legisladores a legislar en la
materia.
Principios emanados de la Constitución que inciden en el ámbito cultural
Para
asociar de manera estratégica la legislación cultural con la construcción y
desarrollo de proyectos culturales, es necesario conciliar principios constitucionales,
leyes, reglamentos, decretos y acuerdos, con la metodología existente acerca de
la construcción y desarrollo de indicadores culturales. En ese sentido, veamos
los principios constitucionales relacionados con la cultura en México. El
artículo 3ro. Constitucional, por ejemplo, prevé que el criterio que orienta a
la educación es el de ser democrática y nacional. Democrática no en el sentido
de estructura jurídica o régimen político, sino como un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento económico, social,y cultural de la sociedad. Y
nacional para que atienda entre otros aspectos, a la continuidad y
acrecentamiento de nuestra cultura. Establece como obligación del Estado,
alentar el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura. Lo anterior se
complementa con la facultad y responsabilidad de las universidades y demás
instituciones de educación superior a las que la ley otorga autonomía, para difundir
la cultura acorde a los principios del artículo 3ro. El artículo 4to., por su
parte, describe composición pluricultural de la nación mexicana, señala que la
ley protegerá y promoverá el desarrollo de las lenguas, culturas, usos,
costumbres, recursos, y formas específicas de organización social de los
pueblos indígenas. Asimismo establece que “toda persona tiene derecho al acceso
a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el estado en la
materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El estado promoverá
los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la
diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno
respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso
y participación a cualquier manifestación cultural [1]”.
El
artículo 6 de la Constitución tiene una importante relación con la cultura en
materia de libertad de expresión. Garantiza la libertad de difundir el producto
de la creación. En tanto que el artículo 7° garantiza la libertad de escribir y
publicar escritos de cualquier materia, esto es, el producto de la creación
escrita.El artículo 26 constitucional por su parte, señala que el Estado
organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que
imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía
para la independencia y la democratización política, social y cultural de la
Nación. En tanto que el 28 constitucional señala que no constituyen monopolios
los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas
para la producción de sus obras. Reconoce la propiedad del producto de la
creación cultural y se enuncian los principios para su protección. El artículo
73 constitucional facultaba al Congreso de la Unión para legislar en materia de
industria cinematográfica, de escuelas de bellas artes, de museos, bibliotecas
y demás instituciones relacionadas a la cultura general de los habitantes de la
nación; y sobre monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, cuya
conservación sea de interés nacional. Además establecía que el Congreso tenía
competencia para establecer, organizar y sostener en toda la República,
instituciones como las señaladas. Sin embargo, la reforma constitucional de 2009
estableció la facultad a los legisladores para legislar en materia de cultura.
Por otro lado, el artículo 123 constitucional, en materia laboral,
particularmente en la fracción VI, señala que los salarios mínimos generales
deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de
familia, en el orden material, social y cultural. El siguiente artículo, el 124
determina que las facultades que no están expresamente concedidas a los
funcionarios federales se entienden reservadas a los estados. Lo cual quiere
decir que las autoridades estatales pueden legislar en materia de cultura para
todos los casos que no sea competencia federal, por lo que en la cultura,
particularmente a partir de la reforma constitucional al 4to., y 73
constitucional, concurren la federación, los estados y los municipios. Lo
anterior cobrará mayor énfasis al momento de contar con la Ley General de
Cultura que elabora el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes con la
Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados.
Un
artículo especialmente importante es el 133 constitucional. Establece la
jerarquía normativa de la Constitución, los tratados y las leyes. Lo anterior
es de fundamental importancia si consideramos que dichas jerarquías normativas
comprometen al Estado mexicano al cumplimiento de los instrumentos
internacionales de derecho en todas las diversas materias, la cultura entre
ellas. En 2007 la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una vieja
discusión, que era si los tratados internacionales estaban por encima de las
leyes y la Constitución mexicana, al sostener que son ley suprema, esto es,
tienen el mismo rango que las leyes federales, pero por debajo de la
Constitución. Ahora bien, los anteriores principios constitucionales se
materializan a través del marco jurídico del subsector, mismo que reviste una
gran complejidad. La acción de los organismos que“coordina” el Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes se rige por nueve leyes, cinco reglamentos, 28
decretos y aproximadamente 21 acuerdos y más de 300 disposiciones que contienen
alguna relación, o bien hacen referencia al arte y a la cultura.
Para
darnos una ligera idea de lo anterior, obsérvense el número de convenios,
cartas, declaraciones y tratados ratificados por el Senado de la República, así
como las leyes federales y generales: Convención UNESCO sobre la protección del
patrimonio mundial cultural y natural; Convención UNESCO para la salvaguardia
del patrimonio cultural inmaterial; Convención UNESCO sobre la protección y la
promoción de la diversidad de las expresiones culturales; Declaración de
Estocolmo; Declaración de Friburgo; Ficha técnica de identificación de
itinerarios culturales, Itinerarios Culturales ICOMOS (Internacional Council on
Monuments and Sites); Ficha técnica UNESCO de Identificación de Itinerarios
Culturales etc. En relación a las leyes tenemos la Ley Federal sobre Monumentos
y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y su reglamento; la Ley que crea
al Instituto Nacional de Antropología e Historia; la que crea al Instituto
Nacional de Bellas Artes y Literatura; la Ley General de Asentamientos Humanos;
la Ley General de Turismo, la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente; la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley del Servicio Exterior
Mexicano, la Ley del Impuesto sobre la Renta, la ley del Impuesto Empresarial
de Tasa Única (IETU), entre otras.
Aquí
es importante hacer un paréntesis para hacer una importante observación. Por un
lado sobre la existencia de una gran diversidad de documentos normativos en
materia de cultura, y por la otra la falta de complementariedad de la comunidad
cultural para actual de forma integral en la elaboración de propuestas
específicas. Lo anterior se debe en parte a que la comunidad cultural está
parcelada en grupos de interés que no terminan de ver el conjunto de campos
culturales y el desarrollo de su integridad. De tal suerte que tenemos una
comunidad cultural que poco o nada reacciona ante la reducción propuesta por la
Secretaría de Hacienda al subsector cultura. Ante el veto a la Ley del Libro;
ante la aprobación de la Ley Monsanto, del impuesto Empresarial a Tasa Única
(IETU). Que nada o poco hacen ante la ausencia durante todo el primer año de la
actual gestión del CONACULTA sin Programa Nacional de Cultura y que poco
participa en los foros de cultural para la elaboración de la Ley General de
Cultura en proceso de elaboración.
Hacia una gestión cultural con base en indicadores
Como
señalamos líneas arriba, el artículo 26 constitucional establece que el Estado
organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que
imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía
para la independencia y la democratizaciónpolítica, social y cultural de la
Nación. En ese sentido es importante considerar que los principios
constitucionales nos dicen qué debemos hacer en materia de cultura, en tanto
que los indicadores nos dicen cómo debemos desarrollar esos principios en el
marco de la gestión cultural. Para ello, es necesario hablar de desarrollo
cultural, un concepto surgido en la década de los setenta como parte
inseparable del desarrollo integral. Hace referencia al nivel de acceso a los
medios de consumir la cultura y la igualdad de oportunidades para indicar el
grado en que los medios de transmitir cultura hacen conocer objetos culturales
valiosos, o bien, el grado en que los bienes culturales son producidos y
consumidos. A partir de la reunión MUNDIACULT (1982) se considera que el
desarrollo sólo puede tener como base las realidades culturales: el desarrollo
cultural es el correctivo cualitativo del desarrollo económico y finalidad del
verdadero progreso. Es necesario hablar también de desarrollo humano, un
paradigma de desarrollo que va mucho más allá del aumento o la disminución de
los ingresos de un país. Que comprende la creación de un entorno en el que las
personas puedan desarrollar su máximo potencial y llevar adelante una vida
productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses. Las personas
son la verdadera riqueza de las naciones. Por lo tanto, el desarrollo implica
ampliar las oportunidades para que cada persona pueda vivir una vida que
valore. El desarrollo es entonces mucho más que el crecimiento económico, que
constituye sólo un medio —si bien muy importante— para que cada persona tenga
más oportunidades.
Lo
anterior, ha llevado a un grupo de especialistas a desarrollar indicadores
tales como el Índice de desarrollo relativo al género (IDG)[2], que ajusta el
progreso medio del desarrollo humano a través de las desigualdades entre
mujeres y hombres. Consta de seis pasos para su cálculo, el primero de ellos es
determinar las dimensiones del índice, que corresponden a las mismas del Índice
de Desarrollo Humano: vida larga y saludable; educación; y nivel de vida digno.
Posteriormente, selecciona y calcula los principales indicadores para cada
dimensión (los mismos del IDH) diferenciando entre géneros. Asimismo, el Índice
de dinámica cultural (IDC), construido a partir de indicadores de producción de
bienes culturales y que a diferencia de los indicadores de economía de la
cultura, como la cuenta satélite de la cultura, este no mide el valor de los
productos culturales, sino la frecuencia de su presencia en una región.Cuanto
más productos y más frecuentemente estén presentes en una determinada región,
tanto mayor será en ella la dinámica cultural. Otro índice es el Índice de
recursos culturales (IRC) que permiteobservar la situación de las capacidades
instaladas para la realización y el desarrollo de las actividades culturales.
Muestra una aproximación sobre la producción cultural potencial de cada región.
Sostiene que mientras más recursos culturales haya, tanto mayor es el potencial
de producción cultural. La metodología de cálculo es similar a la del índice de
Dinámica Cultural. El IRC tiene tres dimensiones: infraestructura física;
equipamiento tecnológico; e institucionalidad cultural.Para cada dimensión se
escogen los principales indicadores: en butacas de cine, salas de teatro,
metros cuadrados de recintos deportivos, metros cuadrados de áreas verdes,
ejemplares en bibliotecas públicas; en líneas de telefonía fija, líneas de
telefonía móvil, videograbador por hogar, computador por hogar, conexión
internet por hogar; en museos, galerías, bibliotecas, casas de cultura,
corporaciones culturales y librerías.
El diagnóstico y la formulación de proyectos como los dos momentos
fundamentales en la elaboración de proyectos de intervención cultural
La
construcción y diseño de indicadores es fundamental en el desarrollo de
proyectos, y para ello es necesario hablar de una de sus primeras etapas, el
diagnóstico. Esa instancia en que se estudian los problemas, necesidades y
características de la población y su contexto. Un proyecto sin un diagnóstico
adecuado corre el serio peligro de no generar impacto alguno[3]. Asimismo, de
la etapa de formulación, que tiene por objetivo transformar las áreas de
intervención en alternativas de proyecto, a través de la selección y
articulación de los productos requeridos para producir el impacto deseado. Esta
etapa y las subsiguientes son complementarias. No se puede diseñar
adecuadamente un programa o proyecto sin conocer la forma en la que será
evaluado. Pero cómo concebimos un proyecto cultural; qué es para nosotros un
proyecto cultural. Los especialistas señalan que es la unidad mínima de
asignación de recursos, constituida por un conjunto integrado de procesos y
actividades, a través de los cuales se pretende intervenir en un determinado
ámbito cultural para satisfacer una demanda, apuntalar una iniciativa o
solucionar un problema. Debe cumplir con una definición del problema que
pretende resolver o la demanda cultural que se propone atender; tener objetivos
de impacto bien definidos; identificar la población objeto a la que está
destinado el proyecto y establecer el inicio y conclusión del proyecto.
Lo
anterior nos lleva a otra pregunta. Considerando que los proyectos sociales
están orientados a resolver problemas sociales, muchos especialistas en
política social se preguntan ¿Qué tipo de problemas resuelven los proyectos
culturales? Resuelven demandas, necesidades, carencias o intereses en conflicto
existentes en una población o un grupo social determinado. Puede haber, como
bien señala el antropólogo Diego Prieto, problemas relacionados con el fomento
a la cultura, con la promoción, con la infraestructura etc. Para ello es
necesario trabajar con base en indicadores que son la herramienta que nos
ayudará a clarificar y definir de forma precisa objetivos e impactos con base
en medidas verificables del cambio o del resultado. El indicador, nos dicen los
especialistas, es diseñado para contar con un estándar contra el cual evaluar,
estimar o demostrar la intervención con respecto a las metas. Asimismo, nos
facilita la sistematización continua de insumos, productos, resultados e
impacto(s) de las acciones previstas en nuestro proyecto, y establece una
relación entre dos a o más variables y a través de éste se miden los logros de
los objetivos. Los indicadores tienen diversas características, tales como un
objetivo, que sea medible, específico, explícito, claro, comparable, confiable,
relevante, práctico, sensible a los cambios, factible en términos de su
medición, económico y asociado a un plazo.
Existen
también diversos tipos de indicadores, tales como el de eficacia cuando de lo
que se trata es de medir el nivel de cumplimiento de objetivos; el de
eficiencia, cuando quiere medir la relación entre insumos y resultados; de
calidad cuando se busca evaluar el proceso organizacional de intervención, o
bien, de costo que relaciona el costo programado con el de su alternativa de
intervención. Existen otros de cronograma, que miden el nivel de cumplimiento
de los plazos programados en la alternativa, de cantidad orientado a medir las
metas alcanzadas con el rediseño del proceso, y de economía que mide la
capacidad del proyecto o de la institución que lo ejecuta para recuperar los
costos incurridos en la operación. Pero el que nos interesa para nosotros es el
indicador cultural, ese referente conceptual que nos permitan planear o evaluar
el posible avance sociocultural de la implementación de un proyecto, o bien
mantener los índices de desarrollo sociocultural alcanzados o deseados. Lo
anterior requiere del monitoreo del proceso de cambio, o medir los resultados e
impactos que se estén observando in situ, como parte de las metas a alcanzar
vía las políticas culturales que se estén (re)pensando o implementando en
alguno de los campos de la cultura en la sociedad.
Se
recurre a este tipo de indicadores cuando el objeto de una investigación o
política cultural refiere algún fenómeno de consumo cultural, demanda cultural,
prácticas culturales etc. Este tipo de indicador cultural puede ser un artista
popular, un artesano, un narrador de historias, el principal organizador de una
actividad folclórica. Lo anterior debido a que visto bajo la perspectiva de la
medición del consumo y demanda cultural, es la fuente privilegiada para conocer
las prácticas y necesidades culturales del grupo al que pertenece, ya que sirve
como asesor de posibles programas de acción cultural. En otro sentido, los
objetos y las actividades que traducen un conjunto definido de rasgos
culturales son indicadores culturales[4]. Más concretamente, y centrados en el
modelo de gestión pública de impacto social impulsado por Ernesto Cohen,
resulta pertinente y altamente necesario hablar de indicadores de impacto.
Indicadores orientados a establecer la magnitud de la modificación que generará
el proyecto de intervención sobre el problema cultural a resolver en nuestra
población objetivo. En este modelo se privilegia no el costo-beneficio, sino el
costo-impacto. Ahora bien, es importante señalar que este tipo de indicadores
nos permiten establecer la magnitud de la modificación que tendrá el proyecto sobre
el problema que está afectando a la población objetivo. Deben ser precisos y
realistas. Por extensión del “Impacto social” de Ernesto Cohen, quien esto
escribe sostiene que el impacto de un proyecto o programa social es la magnitud
cuantitativa del cambio en el problema de la población objetivo como resultado
de la entrega de productos (bienes o servicios) a la misma. Dicho programa o
proyecto debe mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos a través del
cierre de brechas y el mejoramiento de la equidad. Como hemos señalado, el
impacto se mide no por costo-beneficio, sino por costo-impacto. En ese sentido
la política cultural a través de sus programas y proyectos deben estar
orientada a satisfacer las necesidades culturales de los ciudadanos al generar
mejores condiciones de vida entre ellos.
¿Cómo se construyen este tipo de indicadores?
Surgen
al transformar el objetivo en alternativas de proyecto. Debe contemplar quiénes
se beneficiarán con el proyecto, si hay recursos disponibles para enfrentarlos,
si se lograrán alcanzar los resultados durante el tiempo que dure el proyecto;
también si existen instrumentos que puedan medir el logro de éste objetivo. Se
definen a través de las causas identificadas en el árbol de problema y de
acuerdo al objetivo definido. Su importancia reside en poder medir los efectos
que queremos lograr sobre nuestra población objetivo, una vez que ya hemos
aplicado nuestro proyecto. En sentido estricto, son la unidad de medida que se
utiliza para conocer los cambios y medir el grado de logro del objetivo. Con
ellos se define el sentido y alcance del proyecto. Deben ser válidos y
confiables. Se identifican definiendo los puntos de disminución, incremento o
nivelación que registran el grado de incidencia de los objetivos del proyecto.
Esto nos permite ponderar porcentualmente la variación, por ejemplo.
Dentro
del modelo de gestión pública de impacto social antes señalado, existe también
el denominado objetivo de producto. Nos habla de los productos (Los tipos de
bienes y servicios) que plantea una alternativa de solución al problema, esto
es, los medios con que se busca producir el impacto deseado. Se construye
identificando el servicio terminal que obtendrá la población objetivo una vez
que se ejecute el proyecto. Estos pueden uno o más dependiendo de los medios
identificados en el árbol medios-fines. Su importancia es tal, que nos
permitirá saber cuál será el impacto que tendremos con lo que genere nuestro
proyecto, considerando a todos los grupos que forman la población objetivo. Existen
también en la metodología de este modelo, los indicadores de producto. La
unidad de medida que se empleará para cuantificar los bienes o servicios que se
van a distribuir u otorgar a la población objetivo, y que permite saber el
sentido y alcance específico del objetivo del proyecto. Deben ser precisos y
realistas. Este tipo de indicadores se construyen identificando el porcentaje o
la característica que tendrá cada uno de los bienes o servicios que se
ofrecerán a la población objetivo. Este indicador nos permitirá saber el
porcentaje o las características finales del producto generado, más
concretamente en qué grado se logró el objetivo planteado.
Finalmente,
este modelo plantea también metas de impacto y de producto, que nos otra cosa
que estimaciones numéricas que nos permiten advertir la magnitud del cambio
esperado mediante la operación de determinada alternativa. Se expresan con
números, regularmente en porcentajes en el caso de los impacto y en cantidades
en caso de los productos. Son independientes del impacto de cada alternativa de
solución. Una condición importante en la definición de las metas, nos dicen los
especialistas, es el establecimiento de los supuestos. Éstos son las
condiciones externas que afectan el proyecto y que están fuera del control.
Deben hacerse explícitos los supuestos críticos o probables porque permitirán
reorientar la estrategia del proyecto. En términos generales, podemos hablar
de“Impacto socioeconómico de la cultura” como sugiere el economista Ernesto
Piedras, quien sostiene que como consecuencia en la sociedad y en la economía
de un país derivadas de la creación cultural, su difusión, su distribución y su
venta, es válido hablar del sector económico de la cultura, ya que su operación
económica es equiparable a la de cualquier otro sector, encontrándose dentro de
sus insumos, productos de cada uno de los grandes sectores, primario,
secundario, terciario y sus respectivas subdivisiones. Si esto es así, debemos
preguntarnos ¿Cuál es la función de un proyecto cultural? La respuesta es
sencilla si consideramos todo lo anterior. Al ser el proyecto cultural una
herramienta colectiva y compartida entre los involucrados, su función es
conseguir resultados y no realizar acciones, como bien señala David Roselló
(2009). Y para lograr resultados es necesario construir y desarrollar índices,
indicadores y metas medibles; que reflejen la voluntad que damos por hecho está
en juego dentro del proyecto, lo cual le da la categoría de política cultural,
entendida como el conjunto de valores, ideas, orientaciones y directrices que
se quieren desarrollar.
En
conclusión podemos decir por una parte que, todo proyecto requiere estar
enmarcado en una política cultural establecida, inspirada en los principios
constitucionales, leyes, reglamentos y decretos establecidos. Por la otra, que
todo lo anterior responda a una necesidad cultural determinada. Para ello,
laplanificación cultural debe terminar de salir de las tendencias
administrativas de la discusión cultural y enmarcarse en una gestión cultural
que favorezca el diseño y desarrollo de estrategias de gestión. La planeación
cultural consiste en la organización de un concierto de acciones de diversos
agentes a partir de objetivos estratégicos, como sugiere el especialista
Eduardo Nivón.
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Roselló Cerezuela, David 2004 Diseño y evaluación de proyectos culturales
Editorial Ariel patrimonio
Notas
[1]
Agregado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 30
de abril del 2009
[2]
Propuesta de una canasta básica de consumo cultural. Una herramienta para
garantizar el derecho a participar de la vida cultural y el acceso a los bienes
y servicios culturales. Convenio Andrés Bello, Observatorio Social y Universidad
Alberto Hurtado (En proceso de publicación).
[3]
Véase Manual de formulación, evaluación y monitoreo de proyectos sociales de
Ernesto Cohen CEPAL 2004.
[4]
Véase a Coelho, Teixeira, Diccionario crítico de política cultural: cultura e
imaginario, CONACULTA, ITESO, SC-Gob. Jalisco, México, 2000; pp. 286-287.
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